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深化文化市场综合行政执法改革

作者:文化和旅游部文化市场综合执法监督局

来源:《中国机构改革与管理》2019年第2期

 

   深化文化市场综合执法改革,事关国家文化安全和意识形态安全,对于维护各类文化市场秩序、推动社会主义文化繁荣兴盛具有重要意义。2018年11月14日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化文化市场综合行政执法改革的指导意见》(以下简称《指导意见》),明确了深化文化市场综合行政执法改革的指导思想、基本原则,从整合组建综合执法队伍、规范综合执法人员编制、加强综合执法队伍建设、健全综合执法制度机制、强化综合执法保障、健全综合执法运行机制6个方面做出改革部署。《指导意见》是党中央、国务院加强和完善文化市场综合执法的顶层设计,是当前深化文化市场综合执法改革的纲领性文件。

   一、文化市场综合执法改革的历程

   2004年,中央决定在北京、上海等9个地区开展文化市场综合执法机构改革试点工作,整合归并文化、广播影视、新闻出版及“扫黄打非”行政执法队伍。2005年,改革试点工作基本完成。2009年,文化市场综合执法改革工作在全国全面推开。到2012年,全国文化市场综合执法改革工作基本完成,直辖市、副省级城市、地级市和县(市、区)整合文化(文物)、新闻出版广播影视(版权)等有关行政执法队伍,组建文化市场综合执法机构3017个。2016年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步深化文化市场综合执法改革的意见》(以下简称《意见》),明确了文化市场综合执法改革的原则、目标、任务和路径,确定了文化市场管理的定位、方向和举措。截至2018年底,中央及省级层面改革任务基本完成,市、县层面积极推动落实《意见》规定的改革任务。全国97%的省(自治区、直辖市)、95%的省辖市、85%的区县成立了文化市场管理工作领导小组;省、市、县文化市场综合执法人员实现按照或参照公务员法管理比例分别达到94%、83%、42%;91%的省辖市、80%的区县综合执法机构工作经费和能力建设经费列入财政预算;148个省辖市整合市区两级执法队伍,实现“同城一支队伍”。历经3轮改革,文化市场综合执法队伍从无到有、从有到专,改革成效显著,执法水平和能力明显提高,执法队伍更加规范整齐。党的十八大以来,各级文化市场综合执法队伍共出动2488万人次,检查经营单位773万家次,立案26.7万件,责令停业整顿8292家次,罚款4.6亿元,对人民群众反映强烈、社会舆论高度关注的各类文化市场乱象,出重拳、用实招,查办了一批大案要案,有效震慑了不法分子,营造了健康有序的市场环境。

   二、深化文化市场综合行政执法改革的重点任务

   党的十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》明确将文化市场综合执法队伍列为五支综合执法队伍之一,并进一步要求“将旅游市场执法职责和队伍整合划入文化市场综合执法队伍,统一行使文化、文物、出版、广播电视、电影、旅游市场行政执法职责”。各地文化和旅游行政部门、文化市场综合执法队伍要提高政治站位,牢固树立“四个意识”,坚定“四个自信”,做到“两个维护”,充分认识《指导意见》出台的重要意义,进一步增强责任感、使命感和紧迫感,切实把思想和行动统一到中央要求上来。

   (一)整合组建文化市场综合执法队伍。“将旅游市场执法职责和队伍整合划入文化市场综合执法队伍,统一行使文化、文物、出版、广播电视、电影、旅游市场行政执法职责”,是党的十九届三中全会部署的重要任务,对于建设现代文化市场体系具有重要意义。整合组建文化市场综合执法队伍是此轮改革的核心任务,也是当前最紧迫的改革任务。各地要加紧推进,严格按照《指导意见》的时限要求,于2018年12月底前完成省级综合执法机构和执法队伍的整合,2019年3月底前完成市县两级综合执法机构和执法队伍的整合。直辖市和市县两级文化市场综合执法队伍统一归口相关文化和旅游行政部门管理并以文化和旅游行政部门名义实施执法。

  (二)科学设置文化市场综合执法队伍。《指导意见》对省、市、县三级文化市场综合执法队伍的设置、隶属关系、执法权来源、执法职责等均作出了明确规定。从执法职责看,要“整合文化和旅游、文物、出版、广播电视、电影行政管理部门市场领域的行政处罚以及与行政处罚相关的行政检查、行政强制等职能,由文化市场综合执法队伍统一行使”。从队伍的机构设置看,省、自治区层面,要求“原则上不设执法队伍,现有事业性质执法队伍要逐步清理消化”。各省、自治区可参照文化和旅游部的司局设置,成立文化市场综合执法监督局(处),作为文化和旅游厅的内设处室,或明确相应机构,承担法律法规明确要求由省级承担的行政执法职责,履行本地区执法指导监督、大案要案督办、跨区域重大案件查处和组织协调等职能。直辖市的行政执法层级配置,由直辖市党委按照减少多层多头重复执法的改革要求,结合实际研究确定。市级执法队伍和区级执法队伍要科学划定执法边界,避免多头多层重复执法。按照设区的市和市辖区原则上只设一个执法层级的要求,副省级城市、省辖市层面,整合市区两级文化市场综合执法队伍,原则上组建市级文化市场综合执法队伍,实现“同城一支队伍”。在特别有执法需要的区或较偏远的区,可设置派出机构,也可实行以区为主的执法体制。县市区层面,一般实行“局队合一”体制。要牢牢把握“确保文化市场综合执法工作只能加强、不能削弱”的改革目标和宗旨,明确具体机构负责文化市场综合执法工作,压实县级文化和旅游行政部门履行综合执法职责和加强队伍建设的责任。

  (三)确保文化市场综合执法工作只能加强、不能削弱。《指导意见》强调:“文化市场执法监管关系文化安全和意识形态安全,机构设置和队伍建设应充分考虑文化市场综合执法的政治性、政策性和专业性”。各地要在机构设置和队伍建设工作中,立足“政治性、政策性和专业性”的定位,深刻把握、准确阐释文化市场综合执法的意识形态属性,确保文化市场综合执法机构的相对独立,确保有专门执法力量、专业执法人员从事文化市场行政执法工作。鼓励具备条件的地方以文化市场综合执法为主体业务,将文化市场相近领域的执法职责和队伍整合划入文化市场综合执法队伍,探索跨部门、跨领域综合执法。

   (四)加强文化市场综合执法队伍和制度机制建设。要严格实行执法人员持证上岗和资格管理制度,落实综合执法标准规范,加强队容风纪管理。使用文化和旅游部统一制发的执法文书和执法证件,规范执法。实行行政执法事项清单管理制度并依法及时动态调整,全面落实综合执法责任制,全面推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度,完善举报办理、交叉检查、随机抽查、案件督办、应急处置等各项工作流程,强化执法监督。建立跨部门、跨区域执法协作联动机制,推动“1+3+N”旅游综合监管机制创新发展并形成合力。

  (五)强化文化市场综合执法保障。《指导意见》提出,执法队伍的工作经费和能力建设经费列入同级人民政府财政预算。按中央统一规定执行执法制式服装、标志和执法执勤用车配备。一线执法人员依法参加工伤保险。继续落实《意见》精神,推动执法人员依法依规纳入参照公务员法管理。在省、自治区、直辖市范围内,统一规范文化市场综合执法队伍名称。

  (六)健全文化市场综合执法运行机制。要依托各级文化市场管理工作领导小组,加强文化市场综合执法队伍与文化和旅游、文物、出版、广播电视、电影等有关行政管理部门间的协作配合,进一步理顺运行机制,形成分工负责、相互支持、密切配合的工作格局。

   三、深化文化市场综合行政执法改革需要处理好的几个关系

  针对文化市场综合执法面临的一些新问题新情况,《指导意见》在执法权整合、县级执法队伍设置以及人员编制身份等方面,都作出了新的制度安排。各地在改革推进过程中,要着力处理好以下几方面的关系。

  (一)多个行政管理部门与一支执法队伍的关系。文化市场综合执法涉及文化、文物、出版、广播电视、电影、旅游6个市场领域。《指导意见》强调,省、市、县三级“整合文化和旅游、文物、出版、广播电视、电影行政管理部门市场领域的行政处罚以及与行政处罚相关的行政检查、行政强制等职能,由文化市场综合执法队伍统一行使”。在文化市场综合执法领域,以中央文件的形式明确省级层面整合行政执法职责尚属首次,彰显了党中央进一步深化综合执法行政改革、减少多头重复执法的决心和意志。各地特别是省级文化和旅游部门要强化业务学习,加强与相关业务指导部门的沟通协作,把整合执法权视为中央赋予的新职责新任务,切实履行好。

  (二)执法人员编制身份与行政执法类公务员改革的关系。《指导意见》明确,“整合组建文化市场综合执法队伍涉及的不同性质编制问题,目前保持现状,待中央统一明确政策后逐步加以规范”。编制身份不一的执法人员在划转过程中,要做好衔接,确保职责与人员相匹配,确保队伍不散、工作不断。

  (三)实施更大的综合行政执法改革地区,文化市场各相关行政管理部门与综合行政执法机构的运行关系。近年来,一些地方在推行综合行政执法改革时,将文化市场综合执法队伍整合归并到其他综合执法机构,有些综合执法机构尚未设置单独的执法队伍或者科室专司文化市场综合执法。在这些地区,文化市场各相关行政管理部门如何顺利下达执法任务,执法队伍如何顺利实施文化市场综合执法行为,是下一步改革中需要深入探讨和解决的关键问题。